破产专门审判机构的建设路径研究

上海市第三中级人民法院课题组*

2016年,最高人民法院下发《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》(法〔2016209号),要求直辖市的一个中级人民法院,省会城市、副省级城市所在地中级人民法院设立清算与破产审判庭,专门负责公司清算与破产审判工作。

2018年,最高人民法院发布《全国法院破产审判工作会议纪要》,将“推进破产审判机构专业化建设”,作为“破产审判专业化建设”的首纲,再次强调省会城市、副省级城市所在地中级人民法院要抓紧设立清算与破产审判庭、其他各级法院可根据本地工作实际需求决定设立清算与破产审判庭或专门的合议庭,培养熟悉清算与破产审判的专业法官,以适应破产审判工作的需求;并在“总体要求”之后以第二部分的显要位置进行论述,重要程度可见一斑。

2019年年初,北京、上海、深圳等地陆续成立破产法庭,标志着全国破产专门审判机构建设实践探索迈上了新台阶。作为三家首批建立破产法庭的地区之一,世行评估中国营商环境得分吃重的上海,如何在最高人民法院大力倡导破产审判专业化的背景下、在当前司法责任制改革的背景下,走出一条与本地区破产法治环境、经济社会发展水平、法院内部运行机制相契合的道路,成为我们持续关注、认真研究的课题。

一、我国破产专门审判机构的发展及现状

(一)我国破产专门审判机构的发展历程

关于我国破产专门审判机构的发展,从各地实践情况来看,主要经历了以下几个阶段:

一是随机办案,无专门审判机构阶段。时间节点主要对应为《企业破产法(试行)》实施到《企业破产法》颁布期间。社会背景为国有企业改革,案件类型集中为政策性破产。这一阶段,法院破产审判处于起步时期,既没有专业合议庭,也没有专门审判庭,破产案件与金融纠纷案件、公司纠纷案件等共同构成民商审判庭职能配置的一部分。这一阶段由于政策性破产的任务要求,破产案件收、结案数量相对固定。而当国有企业改革任务基本告一段落后,破产审判工作也基本处于停滞状态。

二是专人兼办,破产机构“挂靠”民商庭阶段。20116月至20168月期间。最高法院杭州会议之后,基于上级法院要求,同时也基于“商事一审大幅下降、破产成倍剧增”的审判工作格局,各地法院按照“专兼结合”模式,安排民商庭的某一合议庭为专业破产合议庭,承办原有破产案件。在案件受理上,主要是地方党委政府推动的破产;在审理思路上仍旧比较保守,实行“受理把关上移、审理推进下压”,并提出了“能办尽办”的目标。这一阶段虽然没有成立专业化审判机构,但因为一定程度上保证了“专人专办”,已经具备了审判机构专业化的雏形。但当时又值司法责任制改革(2017年),由于员额制突出审判业绩导向,在缺乏合理的破产案件考核机制的背景下,面对诉讼案件的巨大压力,员额法官对破产案件普遍存在消极应付甚至躲避心态,导致破产案件无法有实质性推进,无法建立起科学有序的工作机制。从事破产审判工作任务,基本集中在日常碎片化时间、晚上或周六周日。涉及破产工作的各类事务,无论是作为上级法院,对下级法院破产审判工作行使监督职责;还是作为中级法院负责破产审判工作的业务庭,在应对涉破产来信来访、处理涉破产遗留问题时,员额法官面对自己的常规诉讼案件结案压力,普遍存在躲避、消极、应付心态。

三是专人专办,成立专业化破产审判团队阶段。20168月至2019年初。20168月,最高人民法院下发《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》(法〔2016209号),明确要求直辖市的一个中级人民法院,省会城市、副省级城市所在地中级人民法院设立清算与破产审判庭,专门负责公司清算与破产审判工作。2018年,最高人民法院发布《全国法院破产审判工作会议纪要》,再次对设立专门的清算与破产审判庭予以了强调,各地中级法院破产审判庭破茧而出。尤其为“优化营商环境,更好运用市场化、法治化手段积极稳妥地处置“僵尸企业”,保持经济持续健康发展,为社会大局稳定提供有力司法服务和保障的大局”,2019131-215日,首批三家破产法庭在北京、上海、深圳先后设立,成为破产专门审判机构建设的一个里程碑。

(二)专门审判机构概念及破产审判的特征

1专门审判机构的概念。何为专业审判机构,理论界和实务界尚缺乏系统性共识。有观点认为,专门审判机构应为专门法院,以集中体现审判组织专门化和法官专业化。[1]还有观点认为,专业化法庭、专业化合议庭、专业法官等主体,均属于专门审判机构范畴;如同审判组织一词,既包括审委会、合议庭这样一些团队,也包括独任法官这样的个体,只要是能对特定类型的案件进行的专门化的审判活动,就是专业审判机构。[2]

在《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要20142018)》(以下简称“四五改革纲要”)及《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(20192023)》(以下简称“五五改革纲要”)中,多次提到“专业化”一词中的审判机构专业化,更多是指法院内设机构的单列。[3]其阐述角度主要为审判主体专业化、审判机构专业化、审判机制专业化。

2.破产审判的特征。要搞清楚破产专门审判机构的性质,首先要厘清破产审判的基本特征,而破产审判的特征主要在于以下几个有别于传统民商事审判的“结合”:

一是事务性与裁判性结合。破产审判的事务性特征是有别于传统民商事审判的重要特征之一。是指,法院除行使裁判权之外,还承担包括主持会议、督导管理人、起草程序性文书等非裁判性事务工作。所谓“既是办案又是办事;既是开庭又是开会;既是裁判也是谈判。”[4]破产审判的专业化,需将裁判权的规范行使与事务性工作的系统管理相结合。

二是单一性与系统性结合。传统民商事案件中,以单个案件的审判为主线,法官仅需把精力集中在该案的审判流程管理及法律适用上。与之不同,破产审判本质上为概括执行程序,以综合解决矛盾和化解债务危机为宗旨,单个案件的审结既能使危机企业破茧重生,又能同时解决多个债权人无法清偿的问题。遵循市场化、法治化规律的破产审判是落后产能快速出清、推动供给侧结构改革的重要保障。破产审判的专业化,离不开在单个破产案件的审理中综合考量多个案件的系统性风险。

三是破产清算与重组再生结合。在具备去产能功效的破产程序中,重整因帮助企业再建兼具维稳价值而备受瞩目。《企业破产法》设计了整套制度,让困境企业拥有选择进入破产程序的权利,究竟是“加速死亡”,还是“死而复生”,清算、和解和重整三大制度的转换,也使刚性的法律条文在化解产能过剩过程中更具灵活性和创造性。恢复盈利能力、走出企业困境固然是重整制度设计的应然要求,但就实然层面而言,如何在程序选择、价值判断等诸多方面,既充分发挥法院、政府的主导作用,又确保市场在资源配置中的基础地位,最终实现重整制度价值,是当前破产专业审判亟待解决的问题。

二、专门审判机构的国内外实践的启示

(一)专门审判机构的国内实践

1.专门法院的建立——以知识产权法院为例。知识产权案件不同于普通民事案件,具有私权与公权相结合、法律问题与技术知识相结合、 民事刑事行政纠纷相结合的复杂性特点,需要同时具备较强技术知识和通晓知识产权知识的专门人才进行知识产权案件的审判工作。早在上世纪九十年代我国就开始了知识产权案件审判专业化探索。首先,由有知识产权管辖权的法院设立知识产权审判庭,专门审理该类案件,实现知识产权案件审理的专业化要求。接下来,部分地区开始试点知识产权“三审合一”模式探索,即将与知识产权有关的民事、行政、刑事案件统一由一个审判庭进行审理。[5]随着知识产权案件数量不断增多,案件专业化和复杂化程度愈加深入,我国开始建立专门的知识产权法院体系,于201411月在北上广地区成立了国内首批知识产权法院。我国知识产权法院在审级上既是一审法院也是上诉法院。[6]

我国知识产权专门法院的建立为审理专业性要求较高、案情复杂的知识产权案件统一了审判标准,整合了司法资源,提高了司法效率,彰显了我国尊重知识产权、保护知识产权的国家形象,更好地与国际接轨。

2.专门审判庭的建立——以环境资源审判庭为例。随着社会经济文明的发展,人们的环境意识不断增强,环境问题引发的环境纠纷逐年增多,专业化的环境审判庭应运而生。以上海为例,崇明法院于2016年率先在上海法院系统设立环境资源审判庭,推动了上海法院环境资源案件审理的专业化发展。崇明法院环境资源审判庭实行“四审合一”归口审理模式,集中管辖和办理涉及环境资源的刑事、民事、行政、执行案件。崇明法院为实现环境资源审判的专业化,努力打造审判队伍专家化,建立了上海首个环境资源审判咨询专家库,挑选有环境资源专业技术背景的专家担任陪审员,缓解案多人少的压力。环境资源案件不仅仅涉及单一的法律问题,许多纠纷靠法院一家力量难以有效化解,故崇明法院还与区生态环境局、税务局等机构建立常态化协作联动机制,解决纠纷的同时提升环境资源保护力度。[7]如今上海市全市法院系统已在民事审判庭加挂环境资源案件审判庭牌子,设置专门审判团队,助力我国生态文明和美丽中国建设。崇明法院为实现环境资源审判的专业化所做的努力对建立上海破产审判专门机构有一定的借鉴价值。

(二)破产审判专门机构的域外实践

纵观世界各国,破产案件的管辖法院主要有以下几种类型:一是由普通法院管辖,例如德国、加拿大、中国等;二是成立专门破产审判机构进行管辖,例如美国、韩国等;三是按破产人是否具有商人身份分别由商事法院或民事法院管辖,例如法国。[8]下文将以美国、加拿大、韩国为例,分析国外专门破产审判机构的模式与特点,为我国破产专门审判机构建设提供实践参考。

1.美国破产审判实践。美国是当今世界上破产制度最发达的国家,其设立的专门破产法院被认为是世界上最专业、最独立和最有效率的破产审判机构。破产案件不同于普通诉讼案件,破产案件的审判中不仅牵涉合同、税收、劳动等多重法律关系,还涉及到债权人、债务人、投资人、银行、法院、政府、职工等多方不同的利益主体,故面对如此复杂的破产案件,美国破产法院能够做到独立、高效、高质,值得我们充分借鉴学习。

第一,美国破产法院的组织结构。美国法院系统由联邦法院和州法院两个相对独立、自成体系的法院系统组成。两个系统在管辖权上有交叉,但在组织结构上完全独立。联邦法院由联邦最高法院、联邦巡回法院、联邦地区法院组成,破产法院即是设立在联邦地区法院中,联邦破产法院是联邦地区法院的一个组成部分,但又独立于联邦地区法院,对破产案件具有排他性的审理权。[9]美国各州法院无权审理破产案件。

第二,美国破产法院的管辖权。美国宪法规定国会有权制定联邦统一的破产法,亦即美国各州在破产法领域无立法权,这极大地确保了破产审判的统一性。美国破产案件的初始管辖权由联邦地区法院享有,地区法院再选择是由自身管辖还是破产法院管辖。[10]实践中,地区法院将“一揽子”与破产案件相关的审判权均授予破产法院。在地区法院认为必要时可以收回破产案件的管辖权,由地区法院进行审理。[11]

第三,监督机构的设置。美国在破产制度上严格实行行政权与司法权相分离体制,破产管理权与破产案件审理权分别由政府和法院来行使。美国联邦司法部下组建美国破产管理署,各地另设分署,对法院的破产案件审理及程序进行监督。而联邦托管人作为美国破产管理署的执法者,主要职责为指定并监督个案管理人。[12]

第四,人员设置。美国破产法院法官由上级法院即联邦巡回法院任命,考察候选人的学术背景、工作经历、研究成果、参与过的案例等多方面,挑选最专业的人士成为破产法官。破产法院内部会依据破产的不同程序(包括清算程序、重整程序、个人债务调整程序、个体农场主债务调整程序以及市政府债务的调整程序)进行进一步业务分工,[13]由不同破产法官分别审理不同类型的破产程序,确保破产审判的专业和高效。

2.加拿大破产审判实践。加拿大有两部独立的破产法律,分别适用不同的对象,其中之一是《加拿大破产法》,适用于一般企业或个人的破产清算和重整,另一部是《加拿大企业重整法》,适用于债务总额超过500万加元的大型企业、公司重整案件。

加拿大是英联邦国家,加拿大法院分为联邦法院和省法院两大体系,享有独立的司法权,沿用判例法审理案件(除魁北克外)。现行联邦法院分为联邦(审判)法院、联邦(上诉)法院和联邦最高法院三级。加拿大的省法院体系也分为三级,即省法院、省高等(审判)法院、省高等(上诉)法院。[14]

加拿大未设立独立的破产法院,破产案件由破产管理署下设的办公区所在地的省高等(审判)法院(相当于我国的中级法院)管辖,对省高等(审判)法院裁决不服的,可以上诉到省高等(上诉)法院审理。[15]

另外,加拿大在联邦工业部下设破产管理总署,监管破产法和重整法的实施,保证市场公正性,其职责包括考试和任命破产管理人,指定个案管理人,监管债务人和破产管理人等。

3.韩国破产审判实践。20161227日,韩国国会通过了《关于设立破产专门法院的法律》,根据该法韩国于201731日设立了破产专门法院——“首尔重整法院”。

韩国建立了三个层级的独立司法系统,由韩国最高法院、高等法院、地区法院和若干专门管辖法院(如家庭法院、专利法院和行政法院)组成。[16]20161227日,国会通过修订《法院组织法》,增设了重整法院一章,规定了重整法院院长及合议庭的职权。重整法院是一审法院,层级相当于我国的中级人民法院,对重整法院的上诉可直接向韩国最高法院提出。[17]

首尔重整法院是韩国第一家专门的破产审判机构,为避免破产的负面形象,韩国采用了“重整法院”的命名方式。首尔重整法院的管辖区域仅限于首尔地区,不及于其他地区,但“债务总额超过500亿韩币的法人破产清算、重整案件可以突破管辖区域的限制,向首尔重整法院申请破产”,[18]

从韩国其他专门法院的设置情况看,今后很可能会在韩国全国范围内推广重整法院的设立。

此外,在法院内部另设破产专门监督管理机构。韩国最高法院行政处下设重整与破产清算委员会,主要对管理人等破产程序主导人的选任和评估进行全国范围内的统一监督,此后又增设了常任委员及实务协助团队,并在实务协助团队的工作事项中,增加了任命和定期评估管理人、重整委员及审查委员等程序主导人的内容,强化了对破产程序的监督和管理。[19]

(三)对我国破产专门审判机构建设的启示

1.司法理念专业化。破产审判专业化应始终坚持市场化、法治化理念,即:

第一,把握政府、企业、法院、管理人、债权人等众多利益主体间的关系和界限。既要排除政府对破产案件的不当干预,又要发挥政府协调、维稳、管控作用,法院应对管理人行为督导,在充分保障债权人权益前提下,平衡各方利益;

第二,避免以司法裁判取代商业判断。法官并非经营者,对涉及投资人选任、重整方案制定等商业判断问题时,应避免司法权对企业市场经营权的不当干预。另一方面,裁判者应不断提高商业判断水准,尊重、了解和把握市场规律;

第三,构建统一、开放、竞争、有序的破产财产处置平台,唯有通过充分的市场化竞争才有利于实现资产价值的最大化,亦有利于提高资产受偿率并提升企业出清效率。

2.审判主体专业化。法官在破产程序中具核心地位,即:

第一,主导破产案件,为破产清算及重整确立程序框架;

第二,推进破产程序,处理大量事务性、外部性协调工作;

第三,在法律依据较为原则情况下,对现有破产法律规则进行遴选与创造性适用。

3.审理机制专业化。破产审理机制是指,破产审判过程中法院处理实体争议及程序适用所采用的原则和方法。

破产审理机制专业化要符合破产审判基本规律,即,办案与办事、裁判与谈判、开庭与开会、审判与执行相结合。

4.审判保障机制专业化。审判保障机制专业化,是指除审判程序之外,为确保破产案件顺利推进和审判权运行所涉及的一系列制度的专业化,如破产案件绩效考核机制、府院联动机制、管理人监管机制等。审判保障机制专业化,对提升破产案件审判质效和管理人执业水平,强化政府公共服务和社会管理职能的支撑力度,有着重要作用。

三、破产审判专门机构现状检视——以上海破产法庭的运行成效和问题为视角

(一)上海破产法庭成立后运行成效分析

1.破解立案难,逐步实现破产受理常态化。根据全市近五年内的破产案件数据统计,2015年至2016年期间,破产案件收、结、存数量稳步增长。2017年受理破产案件140件,同比增幅达225.58%,审结62件,同比上升158.33%2018年全年受理破产案件409件,增幅为192.14%,审结53件,同比上升54.8%。破产法庭于201921日成立至930日止,累计接收破产申请材料571件,裁定受理“破”字号案件153件,超出2017全市法院全年收案量总和,但存案量居高不下。从市、区两级破产审判庭集中管辖部分破产案件,到成立相对独立编制的破产法庭进一步扩大集中管辖范围,收、结、存案量均有较大涨幅,反映出破产法庭成立后在破除立案难、实现破产受理常态化上取得一定成效。

2.探索繁案精审、简案快办,加大破产审判实践探索力度。破产法庭成立后,集中管辖带来的案件集聚效应进一步加大对破产案件繁简分流的审判需求。一方面,大量无产可破或执行终本案件的债权人选择申请破产来实现债权,据统计,截至2019831日,破产法庭接收由当事人自行申请的破产案件中,具有执行终本情形的共计167件,占总收案数的45%;另一方面,债权人数众多、法律关系复杂的涉群体性破产案件不断出现,如知名服饰品牌“Etam”所属公司申请破产所涉职工债权人多达3,000余人。围绕繁简两端探索符合破产审判规律的标准化操作细则,是化解执行难的有效途径之一。破产法庭在前期总结提炼简化审规则基础上,在不损害利害关系人合法权益前提下最大限度简化破产审理流程,历时36天高效审结一起破产清算案件,同时于近期拟完成简化程序操作规程的制定,以此为依据紧抓年底结案。针对部分重大破产清算和重整申请案件,组成有相关经验的法官团队精心审理,重点调研大要案中的府院联动机制、重整案件审理规则等内容。通过一系列举措,破产法庭不断强化破产审判实践,探索逐步实现繁案精审、简案快办。

3.建章立制,着手破产审判专业化、规范化建设。以往上海破产审判工作分散于全市各家法院,在以承办法官个人或合议庭为单元的破产审判工作中,难以建立起专业化、规范化的破产审判机制。审查标准不一,审理规则差异、制度规范缺失极大地制约了破产审判在推进市场主体顺利退出中功能作用。破产法庭成立后,将窗口建设、办案要务、对外协作、能力提升、法治宣传等十三项阶段性工作细化为十八项具体工作任务,制定任务完成时间表,由每位法官担任各项目组牵头负责人,按照高质量发展目标要求,系统规划并推进破产审判常态化工作机制建设,目前已取得初步成效。如围绕审判数据统计难点,全面梳理十大类几百个统计数据并制定大数据套表,围绕繁简分流机制的构建,初步拟定简化程序操作规程,围绕信息化建设要求,短时间内实现网络债权人会议系统上线运行等。

4.集聚专业人才,加大人才培养、从业队伍发展力度。按照“人随事走”原则,破产法庭从全市15家基层法院选调在商事审判尤其破产审判领域经验较丰富的法官、法官助理,组建四个专业审判团队。目前在编21人,其中法官13人、法官助理8名,其中35岁以下的10人,占45.5%3645岁的8人,占36.3%,年龄结构趋于年轻化,硕士及以上学历占55%。为消除既往商事法官兼办破产及业务轮岗带来的专业化程度不高问题,破产法庭以主题教育、廉政谈话、目标建设讨论、定期研讨等形式,力争短时间内统一思想、提高站位、提升专业化程度,以应对破产案件数量增长的严峻形势。与此同时,在上海高院已建立的管理人准入、管理、考评机制基础上,制定“管理人履职要求告知书”,作为法官指导管理人依法勤勉履职的具体操作指南及个案考评依据。通过座谈、调研等方式,试图逐项化解长期以来管理人履职过程中的难点、痛点问题,以人才培养、从业队伍发展两项抓手,不断提升破产审判主体专业化程度。

(二)破产审判存在的问题

1.破产审判功能未发挥。从实践情况来看,破产法庭受理的案件数量虽呈大幅上升趋势,但并未达到预期值。[20]据统计,上海平均每个工作日新注册企业1,318 户,[21]按照2018年度新设企业与注销企业数量比为3.691的比例推算,[22]破产法庭从受案量上还远未实现市场拯救和净化功能。另据统计,20162017期间,全市各区法院出具“终结本次执行”程序达10年以上、被执行人企业涉5件以上案件数为14,224件,[23]其中绝大部分案件中的债务人都符合破产条件,但目前显然仅有少部分纳入司法程序。收案量与破产法庭肩负沪上市场主体有序退出、困境企业救治的指责使命不匹配,也反映出对进一步加大破产专业化审判供给、提升破产审判机构功能的迫切需求。

2.审理效率优势未显现。受人事调动、团队调整、办公装修等因素影响,破产法庭的各项审判工作于今年71日后才正式步入常轨,影响到裁定受理的效率,因破产案件审判的结案周期较普通民商事长,期间受衍生诉讼、管理人执业水平等因素影响,目前存案量居高不下,专业化审理的效率优势尚未显现。适用简化程序实现快审快结是解决案件效率问题的重要出路之一,据统计,截至20191030日,在破产法庭裁定受理的208件破产案件中仅有46件可适用简化程序,占收案量的22.1%。与此相对,包括重整在内需指定分案的重大案件约占已裁定受理破产案件的20%,案件难易分布呈现纺锤形结构,大量中等难度的普通案件需尽可能纳入简化审范围,否则将进一步影响案件审理效率。

3.审理专业化程度有待提高。在破产案件数量增长的严峻形势下,提高破产案件法官的专业化程度是消化破产案件存量、提升审判质效的关键。目前从各区商事条线选调法官所掌握的破产审判经验在观念、规范性、统一性上存在问题。比如,破产法规范对于债权人会议对于是否需穿法袍,是否需敲法槌及有无退庭仪式等无明确规定,有承办法官认为应参照普通民商事庭审程序进行,体现法院监督指导破产案件的权威性。有承办法官认为债权人会议应以债权人意思自治为主导,法官除不应穿法袍、敲法槌外,只需完成程序性事项告知即可,剩下的程序交由债权人、管理人进行。该问题虽小,但从一个侧面反映出专业化程度差异背后的破产审判理念差异。小到债权人会议议程,大到疑难案件中法院、政府、管理人、债权人等多角色关系、定位问题,如果说规则规范的统一主要解决的是审判效率问题,则破产审判指导思想的偏差及对破产审判规律理解的不透彻所带来的专业化欠佳问题,则是制约破产审判专业化发展的基础性、关键性问题。

四、我国破产专门审判机构建设的有效路径

针对现实破产审判工作存在的问题,我们以为破产专门审判机构建设之有效路径,应充分利用集中管辖的制度优势,按照市场化、法治化、专业化、信息化的发展方向,结合破产审判工作实际,从审判理念、审判机制、专业能力、信息化建设、社会协同等方面推进审判机构专业化建设,实现破产审判体系和审判能力现代化,为供给侧结构性改革、优化营商环境、破解执行难提供司法保障和司法服务。

(一)审判理念维度

依法裁判是从事审判工作的基本职责。在依法裁判的基础上,需要遵循破产审判特点规律,构建能更有利于发挥破产制度功能的审判理念和思路。

一是强化市场化导向。将提升世界银行营商环境“办理破产”评估得分作为推进破产审判工作的目标,使市场在资源配置中起决定性作用,降低破产程序运行中时间、交易成本,从而实现债权人利益的最大化。

二是鼓励破产重整、和解。注重运用破产重整功能,挽救危困企业再生。对于有价值的危困企业,通过破产重整、和解制度引入新投资者等方式助力其“涅重生”;对于不具有市场价值的企业,通过破产清算制度加以出清,及时释放生产要素,避免资源浪费。

三是尊重债权人意思自治。公平保障全体债权人合法利益,平衡各方利益。同业也要尊重市场主体的商业判断,避免以司法裁判代替商业判断。

(二)审判机制维度

    1.统一立案标准,破解立案难。在我国,破产案件立案难,是理论界和司法实务界的共识[24]。以上海为例,自2007年至2016年十年期间,上海法院共受理企业破产案件数量仅为417件。由于《企业破产法》未对立案审查方式、审查范围、审查程度等作出明确规定,导致各家法院在立案审查时存在受理标准不统一,操作方式不一致等问题。

成立破产专门审判机构,首要任务就是利用集中管辖的优势,破解破产立案受理难的顽疾。具体而言包括:

一是建立独立的诉讼服务中心和专门立案接待窗口,由审理破产案件的法官、法官助理以轮值的方式负责接待、审查材料、立案;明确轮值人员的岗位职责,强调重大事项的处置要求,确保立案审查工作公开透明。

二是依法统一立案、受理标准,采取立案审查流程告示、制作申请立案受理清单等措施,杜绝“土门槛”,实现破产案件受理常态化。

三是建立随机分案为主、指定分案为辅的案件分配机制,均衡法官工作量,防范廉政风险。

2.细化繁简分流机制,推进破产案件简化审。破产案件个案之间的繁简难易差距很大,既有上市公司、房产开发公司、大型制造业企业的破产,也有“无财产、无账册、无人员”的企业破产。对于那些债务人财产较少、债权债务关系相对简单、处理难度不大的案件,如果仍按照一般的普通破产程序处理,在一定程度上会造成审理周期冗长,不但浪费司法资源,也导致债权人利益不能得到及时实现,消减了债权人申请破产的积极性[25]

要大力推进破产案件简化审,在“案多人少”的局面下,实现案件难易与程序繁简匹配,防止出现程序供给相对不足或程序成本过高的现象,也是降低破产案件成本、提升审判质效的重要举措。

一是在破申阶段进行繁简识别并明确可以适用简化审程序的适用范围以及排除适用的范围,主要考虑的因素包括债权人的人数、无担保债务总额、债权债务是否清晰、无产可破、财产不足以支付全部破产费用、破产程序参与方的意思表示等。

二是简化手续,包括送达方式简化、公告简化、管理人可不开立银行账户不刻章。

三是缩短期限,包括缩短债权申报期限、缩短宣告破产的审查期限,限定审理期限等。

四是简化财产变现与分配,符合条件的不再进行审计、评估,变价费用较高时简化处置财产等。

五是明确仅简化程序,但债权人的合法权益不得减损。

3.深化执转破机制。做好破产审判工作,是解决执行难问题的有效手段[26]。要畅通执行案件进入司法破产重整、和解或清算程序的渠道,充分发挥企业破产制度功能,促进“僵尸企业”有序退出市场。

一是进一步提高站位增强责任意识。学习贯彻中央全面依法治国委员会发布的《关于加强综合治理从源头切实解决执行难的意见》以及最高人民法院《人民法院执行工作纲要(20192023)》的举措力度,深刻领会做好执转破工作对于切实解决执行难和优化营商环境的双重意义,强化执破两端一盘棋理念,增强推进执转破工作的使命感和责任感。

二是细化执转破衔接机制。进一步强化管辖要求、统一移送识别标准、健全执破会商联络制度、构建执行法官移送工作业绩评价激励机制等,从而提升执破衔接的规范度,确保执转破机制的贯彻实施和作用发挥。

三是进一步健全跨域执转破工作机制,统一跨域移送标准。

(三)专业能力建设维度

    1.专业法官会议。与普通民商事案件两造当事人相比,破产案件的利益主体多元化、法律关系纷繁复杂。而与破产相关立法和司法实践供给严重不足,不能完全满足法官审理破产案件的需要。亟需“专业法官会议”这一平台来提供专业咨询、统一裁判尺度、提炼裁判规则。

依照上级法院和本院的专业法官会议规则,建立符合破产审判特点的专业法官会议运行机制。如在会议讨论范围内加入“破产重整”中“重整计划可行性”的集体研判等。

2.定期学习制度。审理破产案件的法官不仅要精通破产法、合同法、公司法、物权法等法律知识,还需熟悉企业运营管理、财务会计管理、审计等专业知识,也要具备与政府部门综合协调,与各方涉案主体沟通往来的综合能力。因此,为锤炼专业能力,加快知识更新,优化知识结构,拓展眼界和视野,破产专门审判机构必须建立定期学习制度。

一是常态化与时效性相结合。常态化,是指定期学习制度化,每月相对固定。时效性,是针对上级党委、政府和上次法院新出的有关破产工作方面的方针、政策、文件须即时学习、领会并指导办案实践。

二是规范化与开放化相结合。规范化,是指每次学习主题的选定、主讲人的选择、定期学习制度的运行均有规范的操作程序。开放化,是指讲解形式开放化,即可以主讲人讲解为主,也可以集体讨论、互动为主;讲解方式多样化,即可汇编相关资料,亦可借助PPT、视频等信息化手段来进行。

三是法律与跨领域相结合。从学习内容上来看,既要学习党政国策、法律知识,也要学习管理学、会计学等知识;既向书本学又要向实践学;既要向同事学又要向专家学;既要使用传统方式进行学习又要利用现代技术进行学习。

3.绩效考核机制。近年来,最高人民法院多次在相关文件中提出要建立符合破产案件审理特点的科学合理的绩效考核体系[27]2019年,最高人民法院发布《关于强制清算与破产案件单独绩效考核的通知》中指出“为进一步推进破产审判工作,提升破产审判专业化、职业化水平,根据强制清算与破产案件的审理特点,建立单独绩效考核机制”。根据该通知第二点“绩效考核的原则”规定,破产专门审判机构可在“充分尊重司法规律的基础上科学确定绩效考核标准”,可以参照“执行部门、综合部门等进行单独考核”,而不必通过折抵比例(参照其他类型案件考核标准,将1件破产案件折算几件或几十件普通民商事案件)的方式进行考核。

为优化营商环境,应当将世界银行“营商环境”关于“办理破产”的相关评估指标作为业绩考核的导向,例如降低破产案件处理时间、降低破产成本、提升破产清偿率等贯穿于绩效考核具体指标体系内。兼顾破产个案差别。破产审判分为破产清算、破产重整、破产和解三个程序,破产清算中也有简化审程序,需根据不同类型确定基础分值系数;并为每种类型设立基础维度:一是数量,即办案数量。二是质量,考量流程节点规范、文书质量、信息公开等;三是效率,考量审限时长,有无采用网络债权人会议、网络拍卖;四是效果,考量资产盘活、破产清偿率等。

(四)信息化建设维度

1.网络债权人会议。在债权人人数众多的破产案件中相比现场会议而言,网络债权人会议具有如下优势:

一是便利债权人参与会议。债权人足不出户即可参与,免去现场参会而支出额外的资金和时间成本,从而提升债权人参会率,保障债权人的参与权。

二是降低会务成本。网络债权人会议节约另行租赁场地的费用,减少现场签到的时间成本,节约纸质会议资料的印刷费用及大量会务人员人力费用,从而节省破产费用。

三是快捷准确统计表决票。债权人会议中表决议程多,人工计票费时费力且易发生错误,而网络计票可即时完成且全程留痕。

四是有利于债权人独立自主的做出决断。现场表决易受其它债权人的影响,而网络投票则可最大限度的保障债权人独立思考和投票。

网络债权人会议既保障债权人知情权、参与权、表决权,又降低破产成本,代表着破产案件信息化发展的方向。应当积极推广使用。

    2.网络拍卖。财产变现是实现债权人利益的关键环节,而拍卖是实现财产变现的最重要的途径之一。由于互联网天生具有跨地域、高效、透明、公开、参与成本低的特性,使得通过互联网平台拍卖处置财产,既降低了拍卖成本,又减少了中间环节,增加了程序公开透明度,还极大提高了拍卖的参与度并进而提升拍卖成交率、溢价率。目前,司法拍卖制度的发展和演变出现的趋势或规律之一便是由现场拍卖向网络拍卖转变[28]

破产拍卖并不等同于司法拍卖,破产程序中债务人的财产处置由管理人具体负责,但为实现债务人财产价值最大化,应当要求管理人处置财产以网络拍卖优先为原则。参照《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》来执行,确保债权人利益的最大化,同时也保障竞买人的知情权,方便社会监督,减少权力寻租空间。

   (五)社会协同维度

    1.持续推进府院联动机制。府院联动机制是目前在破产审判工作中解决企业破产衍生社会问题的一种新生机制。[29] 破产案件所涉问题复杂、利益多元、矛盾集中、协调事务多,不仅涉及到债务概况清偿、财产变价分配、重整和解等法律问题,亦涉及到职工安置、财产查控、税费缴纳、工商注销等一系列社会衍生问题,该些问题均涉及到政府职权。府院联动机制作为目前司法实践中能行之有效解决企业破产相关衍生社会问题的工作机制,发挥了极其重要的作用。可以毫不夸张地说,在中国离开这一工作机制,破产审判工作寸步难行[30]

2.规范管理人履职。管理人是破产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者[31],其能力素质、忠诚勤勉决定了破产程序能否高效、顺利的进行。因此,对管理人工作进行指导和监督、规范管理人履职是法院破产审判的重要工作之一。

针对个案制定《管理人履职要求告知书》,明晰管理人的职责范围、按阶段分步骤的履职要求、定期报告及即时报告制度等。并作为各案管理人履职评价参考依据之一,直接与管理人薪酬区间的确定相挂钩。未来将以各案的《管理人履职要求告知书》为基础,建立每家管理人《管理人履职档案》,作为管理人综合评价、级别管理(晋级、降级、淘汰)、重大复杂案件竞标等的参考依据,督促其勤勉履职。

3.加强破产法治文化宣传。破产专门审判机构除了担当破产审判工作任务外,也应在办案过程中积极推进破产法治文化传播,解决破产“污名化问题”;积极宣传破产重整、和解等挽救功能,转变破产等同“死亡”“闻破沾晦”的旧观念。

一是宣传对象有侧重。破产功能宣传应着重面向企业家进行宣传,并联合国资委、工商联、行业协会等共同进行。

二是宣传途径有创新。充分利用微信公众号等新媒体传播速度快、范围广、效率快、成本低的特点,提高宣传的覆盖面、提升宣传的实效性;在诉讼服务中心内设立咨询窗口,增加破产咨询供给途径,成为对外服务的特色窗口。

三是宣传内容有特色。重点宣传破产保护机制、破产重整机制的典型案例,宣扬破产法的理念、功能、基本原则、基本制度、审判流程等。

 



*  该课题系2019年度上海法院重点调研课题,课题组成员:俞秋玮、岳琦亩、刘琳、姚磊、张蒙蒙。

[1] 详见兰岚:《审判专业化的逻辑要义分析》,载于《知识经济》2012年第8期,第20页—21页。

[2] 详见李兆杰、牛艳:《人民法院推进专业化审判路径探析》,载《人民法院报》201753日第8版。

[3]“四五改革纲要中”提及“专业化”一词共计三处,分别是第18条中的“加强专业化合议庭建设”,第(六)部分标题及总述中的“推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设”。“五五改革纲要”中提及“专业化”一词共计七处,分别是总体目标中的“专业化审判机制建设”及“全面推进人民法院队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设”,主要任务第4条中的“专业化法院队伍”,第35条“加强专业化审判机制建设”及其中的“全面提升专业化水平”,第52条中的“建设专业化审判辅助人员队伍”,第60条中的“推动全国法院人事管理系统化、专业化”。

[4] 罗书臻:《依法开展破产案件审理,稳妥处置僵尸企业”——专访最高人民法院审判委员会专职委员杜万华》,载《人民法院报》2016426日第2版。

[5] 冯晓青、王丽:《从专门法庭到专门法院: 我国知识产权司法的最新进展透析》,载《南都学坛(人文社会科学学报)》2015年第3期。

[6] 知识产权法院对专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密、计算机软件等技术性强的民事和行政案件进行一审管辖;同时审理而知识产权法院所在市的基层人民法院做出的第一审关于著作权、商标、技术合同、不正当竞争等的上诉案件。

[7] 20197月上海市全市法院民事(执行裁判、环境资源)审判工作动态。

[8] 杨峰、蔡善强:《我国破产法院管辖若干问题探讨》,载《河北法学》2000年第2期。

[9] 李曙光:《美国破产法院综述》,载《法制资讯》2013年第10期。

[10] 魏凯:《解密美国破产法院》,载于王欣新主编:《破产法茶座》第一卷,法律出版社2016年版。

[11] 李曙光:《美国破产法院综述》,载《法制资讯》2013年第10期。

[12] 贺小荣、费汉定、郁琳:《美国、加拿大破产法律制度与司法体制的变革与发展》,载《新华月报》2018年第1期。

[13] 魏凯:《解密美国破产法院》,载于王欣新主编:《破产法茶座》第一卷,法律出版社2016年版。

[14] http://policy.mofcom.gov.cn/page/nation/Canada.html20191110日访问。

[15] 贺小荣、费汉定、郁琳:《美国、加拿大破产法律制度与司法体制的变革与发展》,载《新华月报》2018年第1期。

[16] http://policy.mofcom.gov.cn/page/nation/Korea.html#constitution20191110日访问。

[17] 王晶晶:《韩国专利法院介绍》,载《中国发明与专利》2015年第1期。

[18] 卢泰岳、李英:《韩国破产法最新修改与破产法院的设立》,载《中国政法大学学报》2018年第4期。

[19] 卢泰岳、李英:《韩国破产法最新修改与破产法院的设立》,载《中国政法大学学报》2018年第4期。

[20]截至20191030日,破产法庭受理裁定受理破产案件数量为208件,强制清算案件为61件。

[21]详见https://www.yicai.com/brief/100107775.html20191111日最后访问。

[22] 国家市场监督管理总局副局长认为,20142018年,年度注销企业数分别为50.59万、78.84万、97.46万、124.35万和181.35万,2018年新设企业与注销企业的数量比为3.691。平均每进入市场3.69户企业,就有1户企业通过注销退出市场。详见http://sh.people.com.cn/n2/2019/0111/c138654-32517969.html

[23] 数据来源于最高人民法院下发的终本10年以上、被执行人企业涉5件以上案件清单

[24] 王富博:《破产立案制度的反思与重构》,载《人民司法(应用)》2017年第19期,第10页。

[25] 贺小荣、葛洪涛、郁琳:《破产清算、关联企业破产以及执行与破产衔接的规范与完善——全国法院破产审判工作会议纪要的理解与适用(下)》,载《人民司法(应用)》2018年第16期,第47页。

[26] 周强:《坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导——加强破产审判工作,促进经济高质量发展》,载《人民司法》2018年第1期,第6页。

[27] 2009年发布的《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提高司法保障若干问题的意见》、2016年发布的《关于改善营商环境提高司法保障的若干意见》、2018年发布的《全国法院破产审判共组会议既要》等文件中均提及破产审判绩效考核。

[28] 汤维建:《论司法拍卖市场化改革及其完善》,载《中国法学》2015年第1期,第248页。

[29] 王欣新:《府院联动机制与破产案件审理》,载《人民法院报》201827日第7版。

[30] 杜万华:《结合当前形势,落实纪要精神——积极推进我国破产审判工作迈上新台阶》,载《人民法院报》20181031日第5版。

[31] 贺小荣、王富博、杜军:《破产管理人与重整制度的探索与完善——<全国法院破产审判工作会议纪要>理解与适用(上)》,载《人民司法(应用)》2018年第13期,第31页。

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