法制网记者 周斌
民告官案提级管辖、集中管辖，实行立案登记制，行政机关负责人出庭应诉……即将于今年5月1日起实施的新行政诉讼法，亮点纷呈。
实际上，去年11月新法获全国人大常委会通过之前，不少地方已在积极探索完善行政诉讼机制，努力破解民告官立案难、审理难、执行难“三难”等突出问题，积累了丰富经验，取得了一定成效。
4月29日，江苏省高级人民法院和上海市第三中级人民法院相关人士，向《法制日报》记者介绍了两地的做法。
畅通立案渠道保障诉权
立上案是实现民告官的基础条件，也是“三难”之首。2014年以来，上海、江苏两地进一步畅通立案受理渠道。
江苏高院行政庭庭长朱建新介绍说，去年，江苏法院将解决行政案件既不立案也不裁定的“不立不裁”问题，作为年度重点工作，组织开展“不立不裁”积案专项清理活动，省高院主要领导深入立案难问题比较突出地区现场办公，并派出专门工作组驻点督办。
去年5月，江苏高院制定下发《关于行政案件管辖问题的若干意见》等规范性文件，将诉权保护、指定管辖、提级管辖等制度落到实处。
“我们还积极争取人大对行政审判工作的关心理解和支持，省高院院长许前飞专门向省人大常委会作了《关于全省行政审判工作情况的报告》，创新行政审判方式得到省人大常委会的有力支持。”朱建新说。
畅通立案受理渠道让江苏民告官案大幅上升。2014年，全省法院共受理一、二审行政案件1.4万余件，审结1.2万多件，同比分别上升64.76%和55.65%。2015年，增长趋势愈加明显，一季度全省共受理一审行政案件4889件，为去年全年收案总数的48.58%，同比增长91.35%。
去年12月28日，我国首家跨行政区划法院——上海市第三中级人民法院正式揭牌成立，主要审理以市级政府为被告的一审行政案件，市级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件等案件。
上海三中院行政庭庭长张文忠告诉记者，从挂牌成立之初，该院就积极探索试行立案登记制改革，制定了《一审行政诉讼案件登记立案工作实施办法》，努力实现变立案审查“关口”为立案服务“窗口”。
据了解，为方便当事人立案，上海三中院首推菜单式登记立案材料清单，当事人在诉讼服务中心递交起诉材料时，根据不同类型行政案件，领取相对应的《一审行政诉讼案件登记立案材料清单》，按照清单上列明所需材料，一一对应进行勾选。同时制作《一审行政诉讼案件登记立案清单填写说明》，并安排专门的导诉员给予指导。
“从今年5月1日起，清单和填写说明均可在三中院门户网站下载，当事人填写清单后可网上立案，避免来回奔波，提高了效率。”张文忠说，在规定的管辖范围内，三中院一审行政案件收案基本呈现“敞开式”，不存在因案件被告涉及市政府而故意不收案现象。
强化监督提升审判质效
去年9月5日，江苏省南京市中级人民法院公开开庭审理陈玉兰诉省司法厅政府信息公开一案，江苏省司法厅副厅长周红养出庭应诉。通过激烈的法庭辩论，最终，法院驳回原告的诉讼请求。
“行政机关负责人出庭应诉构建了官民平等对话平台，有利于切实化解行政争议，有助于推进法治政府建设。”朱建新说，去年以来，江苏法院进一步深化行政机关负责人出庭应诉工作，一审行政机关负责人出庭应诉率达86.10%，宿迁、苏州等9个地级市超过90%，海安等41个县区达到100%。
据介绍，为破解民告官审理难问题，江苏不断强化法律监督，切实提升行政诉讼审判质效。在南通探索行政案件“两区分离”集中管辖改革试点取得成效的基础上，宿迁、扬州等4个地区全面开展此项改革，并依托开发区法院和南京、徐州铁路运输法院，探索设立跨行政区划法院改革试点。
民告官审理难主要反映在协调撤诉率过高、实体判决率和行政机关败诉率偏低等方面。2014年，通过改革探索，江苏法院一审行政案件作出实体判决3230件，同比上升4.97%。其中，判决撤销、变更、确认行政行为违法或无效的537件，同比上升2.95%，行政案件协调撤诉率28.04%，同比下降14.22%。
张文忠介绍说，上海三中院主动接受监督，民告官重大案件一般都会邀请人大代表、政协委员和法学专家旁听庭审，设置专门媒体席，有条件的进行电视、网络和中国法院手机电视直播，进一步增强受众覆盖面，做到全程、全面公开，不断提高司法公信力。
上海三中院明确规定，庭审开始后、事实调查之前，审判长要就依法公正及时审理行政案件的有关法律规定和制度要求向当事人进行释明；判决后当庭再次进行法律释明，用通俗的语言给双方当事人讲清裁判理由，尤其是向行政相对人说明，促进原被告双方更好地服判息诉。
“对依法可不开庭审理的二审行政案件，为保障当事人合法权益，法官经阅卷调查后，将联系当事人当面进行询问或召开听证会，听取意见、了解情况，并对当事人提出的问题给予解答，确保所有案件当事人都能向法官面对面发表意见。”张文忠表示。
一系列措施，确保民告官审理工作顺利进行，有效发挥了行政诉讼解决行政争议，保护公民、法人或其他组织合法权益的作用。
今年3月25日，上海三中院首起民告官案公开开庭审理，原告上海泰瑞物业发展公司因不服上海市人民政府对其行政复议申请作出不予受理决定，向三中院提起行政诉讼。虽然诉讼请求未得到支持，但原告直言:整个庭审程序公正、透明，合议庭的释明具体、到位，切实感受到公平、正义，对公正司法充满信心。
组建行政案件执行机构
数据统计显示，2014年，江苏全省法院共受理行政诉讼执行案件37件，其中，由公民、法人、其他组织提出申请的6件，自动履行法院判决的4件，法院强制执行1件，未结1件；由行政机关提出申请的31件，自动履行11件，强制执行两件，其余为终结执行或终结本次执行程序。
“我省败诉的行政机关，一般都能自觉履行生效判决文书，较少存在采取强制执行措施的。”朱建新说，法院对行政机关主要采取罚款的强制措施，以督促其依法履行；对公民、法人和其他组织采取的强制执行措施，与一般民事案件执行并无区别。
为解决行政诉讼执行难题，江苏法院组建了专门的行政案件执行机构，目前，南京、无锡、常州3家中级法院均已成立行政执行局或执行二局，专门负责行政案件执行工作。南京鼓楼、玄武、秦淮、江宁4家基层法院也先后成立行政案件执行局。
朱建新告诉记者，针对非诉行政执行案件的逐年增长，江苏法院启动对非诉行政执行案件“裁执分离”的相关探索，法院只对行政决定的合法性进行审查，而由行政机关自己执行行政决定。今年一季度，全省法院对非诉行政执行案件裁定不予执行444件，不予执行率为16.12%。